權力制衡議題的憲法審查：評國會改革法案與113年憲判9號/楊智傑教授

大家好,我是楊智傑 我在2025年6月發表了一篇論文 叫做《權力制衡議題的憲法審查 美國臺灣比較與視頻國會改革法案》 這篇文章的重點有一個核心 就是在討論權力分立原則的時候 以為他只強調權力的分立 Separation of power 其實他更重視的是權力之間的制衡 Check and balance 而當發生權力的衝突 可能改變了過去的制衡關係 而需要大法官來審查 而大法官所採取的憲法審查的標準 該是怎樣的標準 這是我的大綱 我主要是要比較美國對權力分立制衡 所採取的審查標準 以及過去釋字6月3號解釋所建立的 權力分立制衡審查標準 當然要去評論 2024年發生在臺灣的國會改革法案 以及大法官在113年憲判至9號 所採取的新的審查標準 比較這些標準哪一個比較適合 首先談美國權力分立制衡的審查標準 一個學者叫J.C. Chopper 他有一個三分法理論 他認為下法官或法院所處理的憲法問題 大概可以分成三類問題 一個是個人權利問題 第二個是聯邦制下的 聯邦與州權利的問題 第三個是聯邦層級 中央層級的政府部門間的 權力分立制衡問題 在他這個三分法理論之下 他認為法院應該重視的是 第一個人權保障問題 應該採取較嚴格的審查 至於第二跟第三 他建議採取比較寬鬆的審查 那在這個理論的基礎之下 美國具體法院對權力分立制衡 議題的審查標準 就有一個形式論跟功能論的爭論 形式論formalism 強調的是憲法的原始文字 很嚴格僵硬的遵守憲法的原始文字 所以你後來的國會去修法 只要不在憲法的原始文字範圍內 他就傾向說這可能是違憲的 因為他跟原來憲法文字 而功能論則是傾向 在政府部門互動的議題上 保持靈活性 認為不用那麼僵硬的 遵守憲法的原文的文字 功能論他大概會強調說 尊重國會的立法 對於各部門之間要怎麼互動 原則上採取一個尊重 但是也不是完全不審查 但是他的審查的態度 是採取比較寬鬆的審查 他說只有當國會採取的立法 對某個部門權力行使的幹擾 大到明顯超過相對的公共政策 也就是說你立法 是基於什麼樣的公共利益 要來對這個部門做一些互動的限制 但是這個限制 對這個部門的權力行使的幹擾 大過於公共利益的時候 才會被認為違憲 拿一個最典型的 1977年的尼克森案子 那個案子是一個 最經典的功能論例子 在那個案子裡面 法官就提出了一個權衡測試法 說要尊重國會的立法 那個案子它是限制總統的權力 他說除非國會的立法行動 幹預行政或司法部門的重要權力 而且要幹預的到達 是那個部門無法履行 其核心政府功能才會有危險 如果國會擴大權力 去制衡行政權的時候 他一定有一些公共利益政策目標 只有在幹擾的負面效應 明顯超過 所想要達到的公共政策利益的時候 才會去說國會的立法違憲 所以大概認為是 比較對國會做的立法的決定 採取比較寬鬆的審查 但是也不是完全不審查 因為我們這次的國會改革法案 其實是在還沒有 具體爭議案件出現之前 就提起視線 一次挑戰了43個 立法院職權行使法的條文 在美國他會落入一個概念 叫做Facial Challenge 表面挑戰 表面挑戰就是說 在沒有具體個案之下 你就要求法院來審查 那麼在沒有具體個案之下 你怎麼知道他會侵害人權 或者真的會幹預 他們部門權力行使 幹預到很嚴重程度 這種表面挑戰 在絕大部分的案子 其實他是不準許 沒有具體個案爭議就來設立視線 但是某些法律 他會允許說 縱使沒有具體個案爭議 他在立法裡面也允許法院來審查 但是在這種其他案件 法院來審查的時候 採取的標準是說 原告除非能證明說 任何情況下都是無效違憲的 明顯違憲的 纔能夠在完全沒有爭議的情況下 就說他違憲 法院採取的是一個 高度尊重立法的一個標準 但是在言論自由的案件 因為美國很重視言論自由 他允許在沒有個案的時候 就可以來設立視線 他採取標準是 這個法律的適用範圍 可能有大量違憲的情況 而且這個大量違憲的情況 要多於他合憲適用的數量 才會說他違憲 我們這次臺灣的國會改革法案 憲法法庭受理這個案子了 他是因為我們憲法訴訟法裡面 保留了立委四分之一以上連署 在沒有具體個案的時候 就可以申請視線 過去叫做一意解釋 除了立委以外的總統行政院 監察院他要來申請視線 其實按照新的憲法訴訟法 他必須是要具體行使職權 適用法規範產生具體的爭議 纔能夠來申請視線 因為這次國會改革案子 根本就還沒有具體爭議產生 那他這種一意解釋 在美國就是表面審查 照理講如果用美國的標準 他會用一個非常寬鬆的標準 尊重立法的判斷 因為你沒有具體個案 你無從認定他違憲 我們進入到思考臺灣的狀況 臺灣到底是採取什麼制 是內閣制 總統制 還是半總統制 因為五權憲法 某些參考了內閣制的設計 修憲之後又參考了部分 總統制或半總統制的設計 所以其實我們沒有一個 單一理念型可以作為標準答案 所以我覺得我們的權力制衡的議題上 應該是可以比較開放的 而不用過度的侷限 在發生立法 他有改變權力分立制衡制度的 新的設計的時候 你要如何做違憲和憲的初步判斷呢 我覺得可以參考其他國家 有沒有類似這個制度 如果有類似的制度 你可以初步推定他和憲 那我們就可以去尋找 我們這次國會改革法案的六種制度 有沒有其他國家有類似的制度 要參考別的國家的時候要注意 我們臺灣的法律圈 有一個嚴重的問題就是說 好像凡事就只會看到 德國 日本 美國 或半總統統治雙首長制的法國 好像以為世界上只有這幾個國家 其實世界上有200多個國家 那他們的權力分立制衡的制度 也是可能有上百種排列組合 所以你在做這種初步和憲性判斷 參考其他國家的時候 你不能說我只看到 德國 日本 美國 法國有沒有 應該可以把眼界放得更廣 用更包容多元的心態去看 將國會改革法案 分成六個議題來看 第一個總統國情報告 後問答與書面答覆 那有沒有這個制度呢 一般人就說我看美國 他是總統來發表諮文來發表演講 事實上如果你去看各個國家 就會知道有更多國家 憲法是寫著要總統來做報告 而不是叫總統來做演講 諸如此類 那麼有沒有國家對於國會 去對行政部門做質詢 然後對質詢他後續的答覆做限制呢 如果你只看德國 日本等內閣制國家 確實好像沒有這樣子的規定 但是如果你去參考更多內閣制國家 你就會發現其實這些國家 都對質詢答覆有諸多限制 而且違反者國會也可以有處罰 那麼至於人事同意權 調查權 聽證會舉行等等 其實各國都有這一類的規定 至於藐視國會罪 如果是正式的聽證的虛偽陳述 其實大部分國家都有 至於比較有爭議的是 這個藐視國會罪 如果只是在質詢階段 答覆有虛偽陳述 是否有國家就會進行處罰呢 其實認證局長你還是會找到 有一些國家對於在質詢階段 答覆虛偽陳述的也會有所處罰 所以這個六大制度 你如果看更多國家 你就會發現別的國家都有這個制度 那麼憑什麼說 我們這個六個制度都會違憲呢 回到憲法審查標準上 其實過去大法官在釋字585-613號 已經建立了一個權力分立制衡的審查標準 那這個審查標準最早是來自釋字585號 國會調查權行使的界限 那時候就提到說 個案事實調查範圍 不能違反權力分立與制衡的原則 不得侵害其他憲法機關權力核心範圍 或對其他憲法機關權力行使 造成實質妨礙 我們參考後來大法官的協同意見 尤其林子儀大法官在釋字613號 是協同意見書的時候 就已經提到說 釋字585號採取這個原則 其實就是引入了美國功能論的標準 就是採取了一個比較寬鬆的標準 只有在權力制衡過頭到侵害了 另一個憲法機關的核心權力範圍 或有實質妨礙的才會違憲 到了釋字613號 就正式把這個標準建構的很完整 這個釋字613號的一方面 有點受到德國學說的功能最適理論的影響 要把國家事務的權力分配 由組織制度跟功能等各方面 均較適當的國家機關擔當履行 那這個只是一開始解決 權力分配的問題 但是沒有解決制衡的問題 至於制衡的部分呢 在釋字613號解釋最重要的一段話 就提到說權力的制衡 就是要權力相互牽制與抑制 但是權力相互制衡有其界限 第一個不能抵觸憲法明文規定 第二個不能侵犯各該憲法機關 權力核心領域 第三個不能對其他憲法機關 權力的行使造成實質妨礙 第四個不能導致責任政治遭到破壞 那我認為這四個界面 其實就是釋字613號所建構的 一個清楚的標準 這四個界面的第二個跟第三個 最重要是釋字585跟613號講的 說你不能侵犯其他憲法機關的 或對其他憲法機關權力的行使 造成實質妨礙 這個用語其實就是參考 並採取了美國功能論解釋 所提出的一個具體的標準 釋字613號解釋的標準是 延續釋字585號的調查權行使的界限 擴大轉為權力分立制衡的界限 而且後續的大法官 甚至憲法法庭的判決 都很具體的援引這個標準 到111年的憲法法庭 還是採取這個標準 可惜到113年的國會 改革法案的時候 憲法法庭就完全就不再提這個標準 那我用釋字613號所建構的這個標準 跟憲法法庭113年憲拜制 採取的標準做一個比較 你就可以看出這個標準 它有很大的不同 其中有一點就是說 七日內還要總統補答問題 假設總統要忙著其他處理國政 可能會有釋字方案 但是也要看具體個案 但是這個案子 根本還沒有具體個案反昇 但是你看113年憲判制9號 他卻說總統作為憲法機關 所有的職權以及義務 都是憲法保留事項 不能由立法院來課予總統 憲法所無的義務 他採取的是一種超級僵化的 權力分立原則 甚至就是隻有分立 不允許對總統做制衡 再來第二個大議題 行政院官員受質詢的答覆限制 感覺事先的質詢時間安排好了 那官員有時候可以請假 所以應該不至於影響到 官員的權力行使 也不會有釋字方案 但是其中有一點就是 要求不得隱匿資訊的部分 有的時候可能是這個政策 還在形成階段 還不宜將某些資訊 在答覆時講得太清楚 也許這可能有釋字方案 但必須要有具體個案產生才知道 那我們看大法官在憲判制9號 他所採取的標準 他說是一定要憲法 才能對質詢權去做一些規定 立法院不可以自己制定法律 對質詢權怎麼行使答覆去做規定 但他說那你這個立法也要導致 減縮行政院憲法質詢 妨礙行使權 好那有真的妨礙行使權限嗎 其實也沒有具體個案產生 但你怎麼就說他違憲了呢 好那再來我把第四大主題 調查權的行使跟聽證權的舉行 這兩個合併一起討論 那麼會不會因為立法院的過度調查 實質妨礙其他被調查者的核心權利 不會妨礙核心權利 但是會不會實質妨礙 他沒有辦法去行使質詢呢 在個案中也許會有 但是有還沒有發生個案我們不知道 而且我們的法規是說被調查者 他如果認為已經有所妨礙的話 他可以主張要有拒絕證源權 國防外交特權行政特權等 或者他主張不公開調查或聽證 而且有爭議的時候 可以請求法院來做一個定奪 例如在美國也有類似的爭議 在具體個案中 認為調查權的行使過頭的時候 可以由法院來做一個定奪 所以其實在沒有具體個案發生之前 你很難說這個規定有實質妨礙 但是我們看大法官在憲判9怎麼說 其實我完全看不出來 他有任何去做一個原則性的論述 而是直接提出了一個答案 而這些答案完全推翻了 過去釋字325號與釋字585號解釋 所提出的多項意旨 例如說舉出以下的四點 這四點憲判9號都完全去推翻了 首先在文件調閱權的部分 釋字325號有提到說 如果你要調件文件原本 才需要得到院會決議 如果副本不用 可是這一次憲判9號卻說 只要調閱的是影本 上本 副本 都要院會決議 這第一個不同 第二個釋字585號講說 是由院會決議來成立調查委員會 甚至可以委任非立法委員的人士 但是憲判9號卻認為說 不可以由調查專案小組調查 都要有院會或者委員會來進行調查 那這也是違反了 釋字585號的解釋的意旨 第三個釋字585號有說 成立調查委員會之後 每一次具體的小的調查行動呢 不需要再有院會決議 但是憲判9說 每一個傳喚證人都要有院會決議 這個也違反釋字585號解釋意旨 第四個釋字585號解釋說 對不配而調查的官員或人民 可以處罰環 但是憲判9卻說 聽證是對應到憲法的備詢 而備詢是不可以處罰環的 明明釋字585號就說可以處罰環 所以憲判9提的這些見面 很難說是從什麼權利分立原則 推論出來 好像是自己就突然冒出來的 而且他表面上截取了某些 釋字585號的若干文字 卻實質上多處都推翻了 釋字585號解釋的意旨 我整體認為說 113年憲判9號所採取的標準呢 你可以說他比較接近美國的刑事論 甚至連刑事論都還要更過頭 因為你可以看得出來 他去推翻釋字585號的時候 就都不用講任何的理由 那我認為這不是一個好的 一個憲法審查的方式 比較好的憲法審查 但是還是要回到在釋字613號解釋 已經很穩固建立的 權利分立制衡的界線 有明確的標準 纔是比較好的審查的方法