【浙江大學】《憲法學》精品課 P15 - 17. 18 憲法修改與修憲史01

各位同學好 今天是我們憲法學這門課的第六次課 今天和大家交流的主題是憲法修改 包括憲法修改的原理以及憲法修改的歷史 主要是我國憲法修改的歷史 那麼今天的講述的一個重要內容是憲法修改的原理 即包括憲法修改 什麼是憲法修改 爲什麼要有憲法修改等一些概述性的內容 並從概述性的內容中提起出三個最重要的問題 分別是憲法修改是不是沒有邊界 是不是想修改什麼就什麼修改 是不是我國憲法一百三十八條中 你每條都可以修改的 在什麼時候都可以修改的 這是憲法修改的界限和邊界的問題 提取出來的第二個問題是憲法修改以怎麼樣的方式來進行 第四個問題是憲法修改需要經過怎麼樣的程序 這個修改纔是符合程序的 纔是具有程序正當性的 那麼在這些憲法修改原理的基礎上 我們去審視 中華人民共和國憲法的修改歷史 也就是 中華人民共和國行使制憲權制定出第一步正式憲法 一九五四年憲法之後的 逐次全面修改也好 局部修改也好的這一段憲法修改歷程 好 我們接下來首先來看 什麼是憲法修改 憲法修改的定義 所謂憲法修改 它是指 憲法修在憲法的實施過程中 憲法修改機關認爲憲法的部分內容不適應社會實際 而根據憲法規定的特定的憲法修改程序刪除 增加變更憲法部分內容的活動 每一次講定義時候我都會強調定義重要的不是在你一字不落的火深深的把它背下來 重要的是提取其中的內容 劃分內容板塊 提取其中的關鍵詞 由此作爲你認識這項事物的 視角 那麼我們來看這個 概念裏面 這個定義裏面 他表明了哪些內容 首先憲法修改發生在憲法部分內容不適應社會實際支持 這是憲法修改的時機 或者說憲法修改的必要性 憲法修改不是因爲某個個人的意志 覺得這個憲法寫的不好玩 想換一種更時髦 他更喜悅的 表達方式把它表達出來 那麼同樣自己講了是依據特定的修改程序 也就是說憲法修改程序和立法法律修改程序 法律制定程序等其他程序有不同的地方 憲法修改程序 他所進行的方式在定義中列舉到了刪除增加變更 對方等方式 同時我們注意到這部分突出顏色顯示的 對憲法修改只能對部分內容進行修改 是修改憲法部分內容的活動 言外之意並不是憲法中所有的內容都可以修改 哪些內容可以修改 哪些內容不可以修改 因此從這個定義中 我們至少已經提取出了四個關鍵點 四個重要的方面 首先憲法爲什麼要修改 或者說憲法的修改的必要性和時機是什麼 第二方面 憲法修改的程序如何 在這樣的按照遵循特定的修憲程序 可以採用哪些憲法修改的方式 依照修憲程序採用 合適的憲法修改程序 對多大範圍的內容可以進行修改 也就是憲法的邊界問題 這是關注憲法修改原理的四個重要的角度 接下來我們 逐次來看憲法修改的這四個角度的問題 首先我們來看爲什麼要修改憲法 也就是憲法修改的必要性問題 憲法需不需要修改 憲改是不是可以一成不變的 這是一個需要思考的問題 因爲我們知道 憲法它具有最高效率 最高效率 最高的效率需要對應的最高的穩定性 朝令夕改 顯然不利於 憲法的穩定性 它需要的是 較高的穩定性 這種較高的穩定性 在一個極端 那就是一成不變 但是一成不變有沒有可能呢 當然 有很多國家的憲法也把這種永久的性的這樣的一個表述寫進他們的憲法 比如說 阿拉伯 也聞民族共和國 1970年這部憲法 他就寫上了永久憲法 蘇丹共和國 1973年的憲法也寫上了永久憲法 日本明治維新時候的1889年的明治憲法 也寫上了萬事不末的大典 對吧 但是他有沒有末 我們說一個二戰打下來 他就末了 這些憲法裏面寫進了永久 寫進了萬事不末 體現出了制憲者希望這部憲法 能夠永久的存續下去 以及這個 依據這部憲法所成立起來的國家和政府能夠永久的存續下去 同時這裏面也體現出了希望憲法有較高的穩定性 但是我們說這個永久 不可能呈現爲或者說 體現爲憲法永遠不變的意思 憲法必然隨着社會的發展需要變化 社會發展的 快慢 程度直接 對憲法 本身的 修改變化的快慢程度產生的影響 那麼從憲法修改的必要性 什麼時候具備來看 大致在這樣的兩種情形下 他會具備憲法修改程序 起動憲法修改程序的必要性 第一種情形就是剛纔已經涉及到很多了 就是社會發展 或者說憲法規範需要回應社會的變化和發展 包括憲法在內的所有法律都具有一個固有的矛盾 這個矛盾叫什麼呢 就是法律的穩定性和社會適應性之間的矛盾 穩定性和社會適應性 這是包括憲法在內的法律都應當具備的品質 但是這兩項品質是矛盾的 你想 尤其在一個轉型社會 在一個發展進步非常快的社會 那麼在這樣的社會往往有一句話叫做 不是我不懂 這個社會變得太快 你能夠做出順時反應的一個人都不懂 憲法就更不懂了 或者說法律就更不懂了 法律和憲法有一個典型的特點是因爲它反應比較慢 因爲它需要非常複雜的修改程序 所以它反應快不了 但是這種複雜的修改程序恰恰是對它穩定性的一種保障 因爲穩定性往往對應着權威性 無論法律也好 憲法也好 它需要穩定性 需要權威性 憲法就需要更高的權威性 因此它對應着更高的穩定性 但是這種穩定性帶來的一個客觀的弊端 那就是社會適應性 當社會發展了 法律沒有跟上 也就是說你沒有辦法對於新產生的這種社會關係做出調整 或者說你對一個已經變化了的社會關係的調整的理念 仍然停留在已經過時的一種理念上 那麼這樣的調整是蒼白的 很可能會存在漏洞的 那麼這樣的憲法或者說法律 它是在社會適應性上是有問題的 但是照顧了這一段往往照顧不了那一段 如果說你跟着社會 緊跟着社會變 社會的發展變 勉強也能跟上 但是由此帶來的是變得太快 變得太多 太太平凡 像法律需要體現的這種可預期性 讓人所無所適從 由此就會損害到他的穩定性 並進而損害到他的權威性 那麼這時候就是 這個矛盾是一個固有的矛盾 社會適應性和穩定性之間的矛盾 你照顧這一頭就照顧不了那一頭 你極端的照顧那一頭就在這一頭會有所閃失 那麼通常的做法是怎麼樣 在兩者之間做出權衡 那麼這個權衡的途徑有很多 可以是憲法解釋 也可以是憲法修改 憲法修改就是要做出比較大調整的時候 比較大的 跟上社會適應性的時候 而犧牲憲法穩定性的時候 可以採用的一種方式 也因此 它是憲法規範 回應社會發展與變化的一種重要途徑 這是憲法需要修改的基本原因 或者說最重要的原因 那麼在其他場合 那麼這種原因還可能通過一種情形來體現出來 就是 憲法規範在實施中有時候會出現漏洞 那麼這種漏洞 有的是因爲社會發展所導致的 有的是因爲立憲者的理性的有限性所導致的 那麼在這樣的情況下 如果這個漏洞是憲法規範文藝設成所不能及的地方 你壓根就通過解釋的方式就發展不出 這個新出現的這個漏洞中所存在的情況的時候 包括我們前面講 憲法原則的規範範圍比規則來講一般會大一點 包括你把這個憲法原則解釋到極限 仍然涵蓋不了這樣的 場域的情況下 那麼這時候就需要使用憲法修改這種變動機制了 那麼也由此我們可以見 從這兩個必要性裏面我們可以發現 憲法修改它是發生在 有憲法規範的場景下 也就是說發生在一個有憲法的場景下 也就是說憲法已經制定出來的一個場景下 那麼憲法制定出來之後就是一個實施的問題 那麼在憲法實施過程中才會發現憲法修改問題 也就是說連憲法都還沒有的時候不發生憲法修改的問題 那麼在憲法實施的過程中 憲法修改 連同我們下一次課要講的憲法解釋 成爲了憲法發展的重要機制 憲法進化的重要機制 這種憲法修改發展機制和憲法進化機制 是跟憲法的產生機制 也就是立憲相對應的 當然 作爲立憲的這種憲法產生機制跟憲法發展機制 在廣義的也是一種憲法發展機制 但是我們通常說來 兩者是處於對應的 也就是說我們需要明白是有了憲法之後纔有憲法修改 雖然這是一個簡單的邏輯 但是由此影響到修憲 它不是一項制憲權的形式 充其量像 第三等於是什麼 裏面西耶寺所講的是制憲權的一種作用 它是憲法制定之後出現的權力 而不是制憲權本身 它是有了憲法之後的發展機制和進化機制 這是一個前提 也因此 我們待會會講到制憲權是沒有邊界的 但是修憲權它是有邊界的 那我們回到這個憲法修改的必要性 我們可以舉這麼幾個例子來看一看 爲什麼憲法修改是如此的必要的 比如說 我們可以舉一個例子 關於全國人大任期延期的這個問題 全國人大的任期延期 我們知道八二憲法第六十條第二款是規定了 全國人大在什麼情況下可以延期 因爲全國人大的任期是五年 那麼這個五年 請將結束的時候 上屆全國人大常委會至少提前兩個月要組織 下屆全國人大的選舉 但是如果出現非常情況的下的情況下是可以延期的 但是什麼情況可以延期 依據什麼樣的程序可以延期 這個規定在一九年五四年憲法以後的經歷七五憲法七八憲法 乃至到現行憲法都有做出一定相應的調整 而且這每次的規定是不一樣的 這種不同的規定直接帶來實踐中產生的問題的不一樣 比如說一九五四年憲法五四憲法第二十四條第二款 他這樣規定 通常情況下 全國人大任期屆滿兩個月前 常委會必須完成下屆人大代表的選舉單工作 但是遇到非常情況 全國人大 可以延長任期至下屆全國人大舉行第一次會議爲止 大家注意這裏有 兩個要求 第一個延期的條件是 遇到不能進行選舉的非常情況 第二個延期的方式是延到舉行 第一下屆人大第一次會議爲止 但是 什麼叫做非常情況 什麼叫做不能進行選舉的非常情況 沒有列舉 或者說沒有明確指出 更重要的是 本屆人大到下屆人大第一次開會的時候 任期爲止 這個在邏輯上是一個必然的結果 本屆人大什麼時候到期啊 下屆人大開會 下屆人大組成的時候 下屆人大什麼時候組成啊 通常以他的第一次人大開會爲界 那麼因此這個也是一個不可操作的條款 正是在這樣的情況下 這個漏洞在現實中引發了一個巨大的問題 這問題是什麼呢 雖然這不是決定這個這個憲政危機出現的原因 但是他爲這個憲政危機的出現 沒有 發揮一種應有的註冊功能 1966年7月7日 三屆人大常委會33次會議通過關於第三屆 全國人大第二次會議 改期召開的決定 將三屆人大二次會議延期召開 一下子到十年後的這延期延期到什麼時候 十年後的1975年才召開 而且1975年召開之後以後沒幹好事 一召開就制定了一部七五憲法 我們待會會講到這是一部臭名昭著的憲法 好 這是1954年憲法規定 我們知道鑽了空子 捅了婁子 到了1975年憲法 1975年憲法 我剛纔講的沒幹好事制定了一部七五憲法 那他索性連這個問題都不規定了 沒有規定 他一下子把憲法條文減到了30條 沒空沒地方對這東西進行規定 也就是說 對本來就存在問題的一個規定 他索性不規定了 這空子就更大了 三年後的1978年憲法 憲法第二十一條第二款第三款對這個問題 進行規定 他想遇到特殊情況可以延長本屆人大任期 或者提前召開下屆人大 那麼問題是 什麼是特殊情況 把五四憲法中所講的非常情況變成了這裏的特殊情況 問題是可以延長 也可以提前下屆人大的召開多了一個選項 但是 具體的程序是怎麼樣的 誰能夠有權決定這個是不是特殊情況 誰能夠有權決定提前下屆人大召開還是延長本屆人大 這些都是沒有一個定論 那麼這個 也難免出現五四憲法第二十四條存在的這個漏洞 那麼這樣的情況到了現行憲法 第六十條第二款關於人大換屆的問題做出了一個對應性的規定 他講常規情況下仍然跟以前一樣規定是兩個月 建滿兩個月之前 全國人大常委會必須完成下屆人大的選舉 如果遇到不能進行選舉的非常情況 這個表述仍然一樣 但是這裏後面加上了一個非常重要的 由誰決定的問題 由誰決定的 必須由全國人大常委會全體人員三分之二以上多數通過 可以推遲選舉延長至延長本屆全國人大任期 而且在時間上他也規定了限度 在非常情況結束後一年必須完成下屆人大的 選舉工作 我可以看一下跟之前的規定最大的不同 他規定了一個 延長本屆人大任期的決定主體決定程序 這就使得這個規延長本屆人大任期的規定 從原來的不可操作 具有了可操作性 雖然對於什麼事不能進行選舉的非常情況 他仍然沒法列舉 這個只能有待於憲法解釋來操作了 但是他至少加入了決定主體決定程序 就使得這個規定 變得可操作了 好 那麼這是我們說 人大的任期延長的漏洞補充問題 從這個裏面 我們也可以看到歷次全面線全面修改憲法的過程中 對這個問題的修改中 對這個問題 所發揮的這種作用 這就是憲法修改體現出來的作用 這可以說 這主要是一個漏洞補充的這麼一個功能 那麼類似的漏洞補充功能的例子還有很多 比如說我們舉過的那個例子 19 美國憲法第二十二修正案 就是那個規定總統連任不得超過兩屆的那個修正案 我們前面已經舉過這個例子 我們知道 華盛頓連任兩屆自動退休 樹立起了美國總統連任不得超過兩屆的這個憲法慣例 但是到了二戰的時候 這個慣例被 羅斯福 打破羅斯福到第三屆 因爲戰爭的原因繼續連任到了第四屆戰爭 雖然結束了 在他 強大的威望之下 美國人民 投出了屈服於這種威望的票 但是在第四任總統七十三天的時候 我們知道 羅斯福因爲腦溢血 與世長恥 但是到了一九五一年 美國人民很快就把這種從他們受他們尊敬的羅斯福總統那種 試圖一而再 的連任的這種企圖中引起的戒心 引起的對權力的踐行 體現在了他們關於美國憲法修正案當中 該條規定 無論何人當選擔任總統職務不得超過兩次 那麼這一條規定 我們前面講了 其實作爲憲法員員 他作爲不同的憲法員 他早就已經體現成像美國建法的組成部分 只不過之前是以憲法慣例的形式體現出來 但是這種憲法慣例的效力似乎沒有寫進憲法文本那麼強大 對吧 或者說從憲法文本來看 儘管美國人民早已達成了總統連任不得超過兩屆的這樣一種觀念共識 但是由於文本中存在這樣的一個漏洞 那麼這樣的觀念共識被突破了 那麼很快爲了填補這種漏洞 美國人民把以憲法第二十二條修正案的方式 把總統連任不得超過兩屆的這個漏洞給補上了 那麼這就是 我們說 美國憲法修正案的例子來說明 憲法修改能夠起到的這種漏洞補充作用 那麼我們 前面講了憲法修改 和憲法制定 憲法解釋雖然原理不同 但是他們也是相互關聯的 幾個憲法變動機制 那麼這三類不同性質的憲法變動途徑 我們需要理清他們之間的相互關係 這對於 正確發揮憲法修改功能 也正確發揮其他兩種機制的功能 是具有前提性作用的 首先我們來區分一下憲法制定和憲法修改 憲法制定和憲法修改的分工 或者說他們的區別 體現在這樣的三個方面 首先 權力性質不同 這就是我們在制憲權 我們在上一章制憲權裏面講到的 制定憲法的權力和憲法制定的權力 這是不同的 制憲權是產生憲法制定憲法的權力 它是沒有邊界的 因爲權力的所有邊界都來源於憲法和依據憲法具體化的法律 作爲制定產生憲法的權力本身 它是沒有邊界的 那麼依據制定了的憲法所產生的權力 包括制憲修憲權在內 它是一種憲法制定的權力 那麼這種權力 儘管有人稱它爲制憲權的作用 有人稱它爲制度化了的制憲權 但是 它是需要依據憲法來實施的 也就是說 它是憲法所規定的權力 也就是說 它不再是一種原生性的權力 而原生性的權力只能是制憲權 而修憲權只能是對應的派生性的權力 但是不得不說 它是派生性的權力裏面最接近制憲權的那種權力 是低於制憲權而高於立法權的這麼一種權力 也就是說 我們可以看它這個權力的重要程度 從它的修改程序裏 從它的這個權力程序裏面運行程序裏面就可以看到 修憲權沒有一種比修憲權的制憲 在現行憲法中的權力運行程序沒有比制憲權修憲權更復雜的了 也因此 這是一種 日常狀態的政治運行過程中最重要的一項權力 第一項區別由權力性質的不同直接引來了後兩項區別 第二項區別就是啓動頻率的不同 前面強調過上一項 在制憲權原理裏面強調過 制憲權有兩個特點 一個就是前面一項區別裏面提到的原生性 第二個就是啓動頻率上的制憲權只能啓動一次 但是修憲權啓動不止一次 修憲權雖然它需要保證憲法的穩定性不能頻繁啓動 但是它可以可能性上可以啓動多次 比如說中華人民共和國憲法 修憲權啓動幾次 1954年憲法制憲權的運用之後 他至少經歷了三次全面修改 而第三次全面修改之後產生了1982年憲法 也就現行憲法 他至今已經經歷了四次部分修改 那麼在這樣的 情況下 我們說顯然修憲權可以啓動一次以上 也就是說可以啓動多次 這是第二項區別 就啓動頻率 第三項區別涉及的內容不同 如果說 制憲權相當是在一張白紙上勾勒這個國家的藍圖 那麼對於先前 如果說這是他不是制定的第一步憲法 而是之前有憲法的 他重新啓動制憲權 那麼對於先前憲法的內容 對於制憲者後來的制憲者是沒有拘束力的 制憲者是可以無所不爲的 當然他也可以參考以前憲法的這個作用 但是修憲就不一樣了 修憲不是在一張白紙上畫畫 他是在一張有圖案的紙張上畫畫 他會受到已經形成在這個圖案上的諸種圖案的限制 這裏的限制 我們等會會講到有內容限制 時間限制 方法限制 因此從這個意義上講 我們說兩者的區別 制憲權和修憲權的區別 到底這是制憲還是修憲 我們是從某種意義上講 他在於看你動了什麼內容 而不在於動了幅度多少 什麼意思呢 所謂制憲權是沒有邊界的 他是說是他想動什麼都動什麼 如果說百分之一百的權改了 這顯然叫做全動了 這顯然叫做制憲 但是是不是隻動一條就叫修憲了呢 這不是一個幅度的問題 注意 而是一個修改了什麼內容的問題 如果說沒有動到最根本的內容 即使動的幅度很大很大 動了 誰都不認識了 那也沒關係 那也仍然是修憲 但是如果什麼都不動 就動了最根本的 比如說共和政體 比如說他的根本制度 你就動一條 這也叫重新制憲 這叫制憲 那麼這是兩者之間的區別 我們來看兩項憲法發展 途徑之間的區別 修憲 釋憲 也就是憲法修改和憲法解釋 那麼憲法修改和憲法解釋 這是憲法制定以後重要的憲法發展途徑 修憲由於它是改變了憲法的面貌 改變了憲法的文本 因此它是一種顯性的憲法發展程序 而與此對應 釋憲 它闡釋了憲法內容 它把社會發展從凝聚起來的社會共識 通過釋憲的橋樑滲入到憲法修改 憲法裏面去 那麼這種發展 我們說它是一種隱性的憲法修改 那麼兩者的分工也是不同的 兩者的分工是什麼呢 如果說 對於一個試用中的憲法 一個條文 有兩個要解決一個個案 有兩種途徑可以選擇 你可以通過修改的方式 使憲法的規範內含飽滿的呈現出來 從而能夠調整這個具體個案 也可以通過憲法修改的方式 使它更明確的能夠 涵涉這個個案 可以適用於這個個案 兩種途徑都可以選的時候 選哪一種呢 在2004年修憲的時候 王兆國在關於憲法修正案草案的說明裏面 再次強調了關於憲法修改 是否必要一項重要指導思想 這項重要指導思想也是關於修憲 釋憲兩種途徑可選的情況下 選擇哪一種的重要的一個指導思想 叫做可改可不改的 可以通過憲法 予以明確的不改 什麼意思 修憲雖然針對制憲而言 它可以啓動多次 但也不是亂啓動 想啓動就啓動了 因爲它每次啓動 對吧 都像我們講這個 以前屠龍記裏面 謝迅練的七傷拳一樣 每練都要傷自己的 傷什麼 傷自己的穩定性 並由此牽連到他的權威性 因此 能不付出這樣的代價 就儘量不付出這樣的代價 什麼樣的途徑可以 在既不付出穩定性代價的情況下 又能實現憲法規範內涵 飽滿的呈現出來的這樣的一個作用呢 那就是憲法解釋 當然憲法解釋有它的邊界 你實在解釋不出出來的內容 你不能瞎填塞進去 那麼這樣這個時候就需要修憲來出面 但是當兩者都可以的時候 那麼顯然應該優選修憲 那麼我們也可以看一下 憲法修改的這個頻率 對吧 憲法修改的頻率 我們可以看一下 我們憲法修改頻率和世界上其他一些國家憲法修改的頻率 我們憲法修改頻率 我們前面講了全面修改三次 七五憲法七八憲法八二憲法 也就是現行憲法 那麼部分修改 在七八憲法裏面有兩次 七九年一次 八零年一次在現行憲法裏面有四次 這是這樣一個頻率 等於是三加六 我們也可以看一下一些 其他的 憲法頻率 比如說世界上最早的陳文憲法 他的國家的修改頻率 那麼美國憲法兩百多年來 自一七八九年生效以來 到現在 我們已經知道了 美國憲法是由七條正文和二十七條修正案組成的 但是他提收到的修憲提議有多少呢 一萬多個 而且這是 進入了議會程序的修憲提議 還不包括那些 蠢蠢欲動的 但沒有最終進入議會程序的這種提議 相對於這個一萬多的修憲提議來說 我們說二十七條修正案是非常低的 這個比例 針對於兩百多年的歷史來講 二十七條修正案也是非常低的 更何況前面十條修正案 是相當集中的時段裏面出現了 也就是說 後面修正案分散的時間是非常分得開的 當然一個國家憲法修改的頻率 需要根據這個國家社會變遷的速度來決定 在中國當下處於一個急速的轉型的一個時期過程中 憲法修改的頻率自然不可能太低 否則照顧到了憲法的穩定性 將會損害到憲法的社會適應性 與此對應的我們可以看到 德國憲法 1949年的德國基本法 法國憲法 1958年的第五共和國憲法 都經歷了 並不是說沒有經歷過修改 以法國憲法爲例 截止2008年 它經過了二十四次修改 1958年到2008年 五十年的時間裏 當然這樣的頻率 我們不能單純的從數字去評價它的頻率高還是低 要結合這個社會發展的速度來看 但是有一點是可以肯定的 在修憲釋憲都可以用的話 那麼我們是需要通過釋憲來解決 以此更好地能夠調試憲法的穩定性和社會適應性之間的關係 但是如果說釋憲不能有效的運行 那這就使得我們堵上了一個憲法發展途徑 而使得憲法修改不得不承擔更多的功能 這也會使得憲法的修改無形中的頻繁起來 進而在一定層次上損傷到憲法的穩定性 最終危及到憲法的權威性 這是關於憲法修改的一個概述性內容 我們休息一會兒再回來