橫跨大洋的碎片領土：25 分鐘，讀懂美國海外屬地的來龍去脈

說起美國領土，可能大多數人首先想到的呢， 莫過於廣闊的本土48州，首都華盛頓哥倫比亞， 西北部的阿拉斯加，再加上太平洋中心的夏威夷。 當然許多位也都知道，美國是世界上少數擁有海外領土， 少數擁有原住民自治區的國家，但他們具體位於哪裏， 距離美國本土多遠，多少領土有人居住， 裏頭的居民又有着什麼身份差異呢？ 今天的四處觀察， 就讓我們詳細聊聊美國目前所有不屬於州的領土都在哪， 以及這些地區背後所隱藏的有趣知識吧。 美國是一個領土主要位於北美洲中北部的國家 82%的領土位於北美洲中部 南部邊界與墨西哥毗鄰， 緯度相當於北非中東喜馬拉雅 北部邊界與加拿大接壤 緯度相當於歐洲哈薩克蒙古 這片地區被廣泛稱爲美國本土 下48州相接48州 原因在於這裏涵蓋了美國50州中的48個 且從地圖上看全都相接在一起 但是實際上美國本土有着許多不被州政府管轄的區域 當中最爲人所熟知的當屬首都華盛頓哥倫比亞特區 位置介於馬里蘭和維吉尼亞州之間 是美國憲法生效後的第三任美國首都所在 第一任是1789-1790年的紐約 第二院是1790-1800年的費城 而在此之前的美國首都選址 則以美國大陸會議和聯邦國會的舉行地點來決定 簡單來說就是國會在哪裡開會 哪裡就是當時的首都 當中費城、紐約、約克、馬裏蘭州的巴爾蒂摩、安納波利斯 來自紐澤西的普林斯頓、特倫頓 都曾扮演過美國的流動首都所在 一直到1780年代北國開國元勳們認為 如果將首都設在某一個州的管轄下 該州可能會在資源、權力和政治地位上優於其他州 違背了各州的平等原則 加上1783年發生的一起名為 賓夕法尼亞兵變的事件 一群憤怒士兵圍攻費城的國會大廈索要欠薪 但賓州政府卻拒絕出兵保護國會 使聯邦政府更加確定必須對首都擁有絕對控制權 以確保自身的維護和安全 兩大要素鞏固了聯邦想將首都完全獨立於各州之外的共識 1787年憲法批准 美國國會授權建立一個邊長不超過10英里 不屬於任何州且受國會絕對管轄的聯邦特區 但在建設地點方面 南北州份自然都希望能將首都設得更靠近自己一點 談判一度陷入僵局 最終經過多次協商，南北雙方各作讓步 南方同意讓聯邦政府接管北方所欠下的戰爭債務 北方則同意將國家首都落戶在南方 雙方各取所需，史稱1790年妥協 作爲結果，新首都所在地正式被敲定在費城以南 馬里蘭與維吉尼亞的交界處 兩州各捐獻一部分土地作爲特區範圍 1790年開始動工興建 期間美國將首都搬回費城過渡 1800年新首都正式開始運作 誕生了美國除州領土以外的第三類政治實體 特區被命名爲哥倫比亞，是哥倫布的女性化名稱 也是當時對美國的一種流行且富有詩意的稱呼 象徵着國家的擬人化形象 最初的哥倫比亞特區在地理上其實是一個正方形 一半位於馬里蘭州，一半位於維吉尼亞 被兩州界河所分開 區內透過組織法新設立了兩個縣 西南部的亞歷山大縣及東北部的華盛頓縣 境內則有着三個不同城市 分別爲特區建立前就已經存在的亞歷山大市 喬治敦市 以及專爲首都營建的華盛頓市 與腳下的華盛頓縣 以美國國父兼首任總統 喬治·華盛頓來命名 但就在特區成立的四十多年後 處於西岸亞歷山大縣的居民就因為稅務 雙邊待遇不公的議題 向國會發起回歸請願 1846年請願通過 亞歷山大縣領土正式退出特區 交還回母州維吉尼亞 使哥倫比亞特區版圖縮小了三分之一 自此成為了一邊菱形，一邊以河為界 領土完全位於馬裏蘭州的內飛地 面積相當於今天新加坡的四分之一 到了1871年國會通過了新的組織法案 撤銷了華盛頓市、喬治敦市及華盛頓縣的獨立建制 將整個特區合併為一個統一的直轄市政府 使華盛頓市與哥倫比亞特區在法理上成為同個實體 從區內之城演變為區級市城 纔有我現如今華盛頓哥倫比亞特區的稱號 一直到今天華盛頓特區雖然不屬於任何州份 卻生活著接近70萬的人口 算做州的話排名全美倒數第三 多於懷俄明與佛蒙特州 然而儘管人口看似不多 特區內卻有著極高的人口密度 每平方公里接近4300人 算作州的話密度排名全美第一 比第二名的紐澤西州高出接近9倍 而除了特區之外 美國本土48州中還有著另一類特殊區域 在嚴格意義上不屬於州的一部分 而且數量還不小 全名為美國印第安保留地 是一組由美國原住民部落印第安人所持有和管理的土地 被美國聯邦政府正式承認 雖然領土散佈在各州境內 但卻不受州政府或地方政府管轄 在理論上相當於和州同等地位的一級行政區劃 現如今絕大多數的保留地都位於美國中西部 總面積接近23萬平方公里 相當於2個南韓的大小 當中面積最大的一個位於亞利桑那東北部 涵蓋了全美唯一的四周交界處 名為納瓦霍保留地 佔地7.1萬平方公里 比美國足足10個州都來得大 而美國之所以會有如此之多如此集中 但又如此破碎的印第安保留地 簡單扼要來說是當時18世紀末美國往西擴張的時候 意識到最理想的土地早已被印第安部落所佔據 擁有肥沃的土壤豐富的獵物以及潛在的礦產等等 因此很快將開發原住民土地當成首要目標 他們最初的做法 是透過與部落簽訂不公平條約從對方手中獲得土地 只允許部落保留小部分土地自用 誕生了最初的印第安保留地 到了1830年 單純的局部條約已無法滿足擴張需求 時任美國總統安德魯·傑克遜簽署了印第安人遷移法案 開啟了系統性的驅逐政策 該法案以優先發展東部經濟為由 強制收回印第安人所有位於密西西比河以東的保留地 並從西部劃出土地還給部落做交換 將幾乎所有印第安部落從密西西比河東部驅逐到西部 徹底重塑了印第安人的生活版圖 當時超過6萬名印第安人被強制遷徙 大量人口在艱辛的旅途中喪生 這也就是為什麼現如今的印第安保留地會大多位於本土西部 反觀東部呢，則幾乎沒有保留地出現的原因 至於為什麼這些保留地看起來會彼此分散且大小不同 這需要回到1887年 印第安人在被強制遷徙的幾十年後 所面對的另一場浩劫道斯法案 規定部落腳下的土地不再以整個部落做分配 而是強行再拆成小塊配額分配給個人 相當於一個部落只能有多少人拿多少土地 不僅導致部落領土遭到嚴重碎片化 剩餘的土地還被政府拿來售賣給非原住民 導致印第安人在往後的幾十年內失去了超過三分之二的土地 一直到1934年印第安重組法案出臺 才終止了道斯法案的分配政策 承認部落原有的土地管理權 並將部分原先售賣的土地歸還 印第安保留地範圍纔開始趨於穩定 但已無法挽回部分保留地的破碎樣貌 到了今天全美共擁有326個受聯邦承認的印第安保留地 574個受承認的印第安部落 相當於並不是每個部落都擁有自己的保留地 一些擁有多過一個，一些與其他部落共享，一些則完全沒有 但好在另一方面儘管印第安保留地受聯邦法律約束 在國際上被看作州的一部分 但他們在美國法理上其實被視爲國內附屬國 不僅不隸屬於所在州的政府，同時還有權制定自己的法律 例如合法經營賭場管制酒精銷售制定稅收政策等等 當中的代表性實體就有佔地最大的納瓦霍國 人口最多的切羅基國，身形高大的歐塞奇國等等 而由於保留地不被州政府管轄 如果將這些地區從州地圖上去除 美國本土符合州身份的土地實際上應該長這樣 佈滿了許多破碎的小斑點 代表了美國本土在聯邦州權之外的第三種政治存在 也被視爲歷史不公與原住民抗爭所留下的法律印記 而看完本土，我們把鏡頭移到西北部的阿拉斯加 作爲全美面積最大的州份 且距離本土並不算遠 阿拉斯加境內究竟有沒有保留地呢？ 答案是有的，但只有區區一塊 位於邊角處的這裏安妮特群島的梅特拉卡特拉 是全阿拉斯加僅存的唯一一塊印第安保留地 但背後原因並不是阿拉斯加沒有原住民或抗爭失敗 相反，阿拉斯加原住民還不僅有印第安人 還包括了生活在寒帶的愛斯基摩人及阿留申人 但當地採取了完全不同的方式來解決原住民土地問題 1971年推出了《原住民土地聲索解決法》 將土地分撥給13家區域性原住民公司 200多家鄉村公司 並將這些土地的收益私有化 只要當地居民在法案生效前出生 且擁有四分之一原住民血統 就能申請成爲公司股東，參與管理 使得阿拉斯加目前不像美國本土那樣擁有成片成片的保留地 相反，土地被公司拿去開發使用 再透過公司制度將受益分給原住民股東 而梅特拉卡特拉的印第安社區則選擇不加入公司 保留了土地的專屬權 這才造就了現如今阿拉斯加只有一塊保留地的現象 而遠在千里之外的夏威夷呢，又有所不同 它既不採用美國本土的保留地政策 也沒走向阿拉斯加的公司制度 而是形成了獨立的保障體系 全名爲夏威夷家園土地 具體做法是將幾座主島上的一部分土地劃出來 再以九十九年租期每年一美元的方式 象徵性租賃給擁有一半以上原住民血統的夏威夷人 來保障原住民社區的延續 而在群島西北部的這個尼豪島呢 至今更是夏威夷所有主島中唯一的純私人 唯一依舊以夏威夷語作爲日常語言的島嶼 在看完了本土特區與原住民保留地後 就讓我們看看美國一衆位於海外的領土們 究竟又屬於什麼情況 現如今的美國除了五十州和聯邦特區外 還有着另外十四個領土位於海外 被統稱爲美國領地 他們當中三個位於加勒比海 十一個位於太平洋 最近的一個距離本土接近一千公里 最遠的一個則接近一萬公里 五個領地擁有常住居民 從近到遠分別爲波多黎各 一個美屬維京群島 美屬薩摩亞、北馬里亞納群島及關島 當中只有美屬薩摩亞位於南半球 是美國唯一位於南半球的有人海外屬地 另外的4個則全都位於北半球 而放眼所有生活在美國海外屬地的人口中 9成的人口都位於波多黎各 人口超過320萬 比美國足足20個州的人口都來得多 是全美人口規模最大的海外屬地 而在取得途徑方面 波多黎各與關島是1898年美西戰爭結束後 雙方簽署條約由西班牙割讓給美國 美屬維京群島是在第一次世界大戰期間 美國以2500萬美元黃金的價格從丹麥手中購得 美屬薩摩亞源自19世紀下半葉 美英德為了分配薩摩亞群島的控制權 1899年簽署了三方公約來瓜分領土 德國獲得西經171度以西的島嶼 被稱為德屬薩摩亞也就是現已獨立的薩摩亞國 美國獲得西經171度以東的島嶼 也就是現今的美屬薩摩亞 英國則放棄對薩摩亞的所有要求 換取德國在湯加、所羅門群島及西非部分地區的利益 最後的北馬利亞納群島呢 則是二戰後由聯合國交由美國託管 1975年選擇與美國建立自由邦聯繫 1986年正式加入美國主權範圍 成為了美國的海外屬地 而除了五個有人領土外 美國剩餘的九個海外屬地 則全都是無常住居民的島礁 被稱為美國本土外小島嶼 當中只有一個位於加勒比海 名叫納福沙島 位於古巴下方海地西部 剩下的八個則全都位於太平洋 分別為赤道附近的貝克、豪蘭、賈維斯島 隸屬基里巴斯萊恩群島的金曼礁、帕米拉環礁 至離夏威夷不遠的約翰斯頓環礁、中途島 以及馬紹爾群島北部的威克島 而他們當中的過半 都是美國透過一項名為《鳥糞法案》的制度所獲得 背景源於19世紀中葉世界各地的鳥糞狂熱期 由於鳥糞沉積物含有極高濃度的磷和氮 是當時極其珍貴的農業肥料和火藥原材料 為了盡可能獲取鳥糞資源美國國會通過了這項法案 具體內容為如果美國公民發現了一座既蘊藏了鳥糞沉積物 但又不願佔領的島嶼或礁石 無論這塊島礁距離美國多遠 只要該島不在其他政府的管轄範圍內 也不被其他政府的公民佔領的話 美國公民就可以以政府名義和平佔領 同時該法案還授權總統可以動用軍事力量來保護這些利益 明確了美國在這些領土上的刑事管轄權 法案一經推出便使美國海外小島數量大幅增加 總數一度逼近100座 以至於今天美國明確界定的9個無人海外小島中 7個都是透過這項法案所獲得 只有帕米拉環礁和威克島屬於例外 兩者都是1898年美國兼併夏威夷時期所獲得 前者曾是夏威夷王國的一部分 因此得一同吞併 後者則被美國看作夏威夷與菲律賓之間 理想的補給地而宣誓主權 而海外屬地的存在也讓美國在全球範圍裡 足足增加了五個不同時區 成為了全世界時區第三多的國家 共擁有多達11個時區僅次於法國及俄羅斯 多出來的時區分別為波多黎各 美屬維京群島的西四區美屬薩摩亞的西十一區 關島北馬利亞納群島的東十區 威克島的東十二區以及貝克豪蘭島的西十二區 美國也成為了世界上唯一在西十二區擁有領土的國家 是全世界地理上最遲度過一天的時區 但全區完全沒有任何常住居民就是了 然而到了今天儘管美國大多數的海外領土無人居住 但如果我們看向這些領土的正式名稱的話 會發現它們又會被再度分類 分成以建制與未建制，以合併與未合併 這些稱號究竟代表什麼？背後的邏輯又是如何呢？ 通俗來說，所謂建制，指的是一個地區通過了 一項名為行政組織法案的法令 成立了正式的受國會承認的行政組織來管理這片土地 全名為有組織建制領土 相當於這些地區在憲法框架下享有高度的自治權利 有著受國會承認的地方法律、地方選舉、地方政府 而相反的未建制 指的則是一片領地雖然處於美國主權之下 但卻沒有通過組織法來建立正式地方政府 相當於當地人民即便能自治 在法律上其實沒被正式授予自治權 這類地區在美國歷史上其實經常出現 他們大多是在被美國所控制後 經歷了一定時間的調整期 來不及成立正式地方政府及法律 因此被歸類為未建制領地 例如夏威夷在被兼併後 曾處於未建制狀態兩年 阿拉斯加在被購買後 更是有著17年的未建制狀態 但只要一個領地擁有顯著的常住居民 它最終幾乎都會升格成已建制 成立一個受國會承認的行政組織來管理在地人事務 然而，爲什麼是用幾乎而不是一定？ 是因爲即便到了今天 放眼剛提到的美國五個擁有常住居民的海外領土中 竟然還有一個仍處於非建制狀態 且島上人口還不少 那就是美國唯一位於南半球的有人海外屬地 美屬薩摩亞 這片地區是美國目前唯一有着非建制頭銜的有人海外屬地 也就是說，這片土地沒有建立由國會定義的行政組織 在法理上不享有自治權利 該地區的所有民事、司法和軍事權利 在法律上都歸於美國內政部 然而，在現實運作中，儘管缺乏正式名分 美屬薩摩亞實際上擁有一套成熟的自治系統 打從1960年代就已開始實行 以總統制代議民主屬地一銜來進行政治管理 意思是島上既透過民主選舉產生領導人 也允許擁有多個政黨 但無論內部如何運作 島嶼的最終身份依然爲美國屬地 美國內政部保有對島上政治的最高控制權 至於美屬薩摩亞爲何直到今天依舊沒通過組織法 主要來源於上世紀當地人民的自主選擇 對於與獨立國家薩摩亞同根同源 最後卻隸屬不同國家的美屬薩摩亞人來說 他們擔心一旦接受了美國國會制定的組織法 將領土完全建制化後 可能會威脅到島上獨特的土地共有制度 傳統首領制度以及其他在地文化的延續 因此打從上世紀起 美屬薩摩亞人就積極採取同意有限自治 但堅決不通過組織法的特殊態度 1949年幹預了美國對島上組織法案的推進 1967年實施了地方憲法來管理領土 成為了美國唯一沒正式通過國會授權法案 卻實際上擁有成熟行政、立法和司法系統的海外領土 不僅如此與一些國家二等公民努力爭取公民權不同 為了保護島上的社會結構和文化資產 美屬薩摩亞人選擇反其道而行 透過決議反對自動獲得公民權 是全美唯一擁有常住居民 但卻不共享美國公民及移民系統的領土 出生在此的美屬薩摩亞人 獲得了正式身份為美國國民而不是公民 除非父母之一是美國公民 具體差異在於美國國民可以持有美國護照 可以自由搬遷到美國其他州份生活 但如果想成為美國公民的話 他們必須像外籍人士一樣通過入籍程序 而且只能在美屬薩摩亞以外的美國領土申請 且在未入籍以前他們即使居住在美國本土 也無法在聯邦、州或絕大多數地方選舉中投票 至於長期居住在美屬薩摩亞的外籍人士 也無法在此申請公民身份 相反其他四個海外屬地的居民 一出生就自動成為美國公民 直接受聯邦移民法的管轄 而在瞭解了建制與非建制後 讓我們看看另一個讓人更加頭大的分類 合併與未合併 一些人可能覺得 美國海外領土雖然不屬於美國州 但他們既然都已被美國所控制 成為了美國的一部分 難道不等同於與美國合併了嗎? 這個說法在法律上其實不然 用最直白的詞彙來說 未合併領地雖然在主權上屬於美國 但在法律上不被視為美國不可分割的一部分 美國憲法在這裡只提供最基本的保護 其他憲法條款如果想要實施 則全都需要經過國會和最高法院來決定 至於已合併領地則相反 美國憲法在該地區的效力上與各州完全相同 在法律上被確立為美國領土 早在19世紀中葉以前 美國所獲得的領土無論途徑 通常會被默認為合併狀態 如果領土擁有常住居民 就會推行建制法案 一旦領土升格為已合併已建制 最終無一例外都會成為美國州 這使得當時美國所有領土無論大小 只要裡頭有人 都有著最終能成為州的預期 一直到稍前介紹的鳥糞法案的出現 才讓美國在大量收編海外小島的同時 開啟了未合併領地的先例 於是聯邦政府持有土地組織政府 但卻不必承諾他未來一定會成為州 但這也讓美國的領土分類變得更加魔幻 有人的領土不代表一定有建制 沒人的領土又不代表一定沒合併 就比如剛提到的美屬薩摩亞 島上有幾萬人有自治政府 但是處於非建制 而無獨有偶的在全美14個海外屬地中 目前也只有區區一個領地享有尊貴的已合併身份 在法律上被美國視為不可分割的一部分 但它並不是人口眾多的波多黎各 甚至不是五個有人屬地的其中一個 而是太平洋上八大無人島礁之一 當有稍微提到的帕米拉環礁 這座環礁幾乎位於太平洋的正中央 距離北美僅有西蘭都超過五千公里 距離夏威夷一千六百公里 它於1862年被夏威夷王國接管 1898年一起被美國兼併 1900年跟隨夏威夷成為美國的已合併已建制領土 是全美截至2026年的最後一個已合併已建制領土 而既然兩項頭銜都已到齊 夏威夷也自然地在1959年升格成州 但是位於不同群島的帕米拉環礁呢 卻在這時候被與夏威夷撥離開來 身份被維持在美國的海外領土 且由於沒有常住居民 它在組織上被降級成無建制 但已合併的憲法地位卻被保留 自此成為了全美唯一的已合併領土 現如今為美國的海洋自然保護區 僅有少量的科學工作人員臨時駐紮 因此嚴格來說帕米拉環礁地處遙遠 面積不大沒人常住也沒有地方政府 但受惠於獨特的未合併身份 這座島礁在法理上並不相同於美國其他13個海外屬地 而是一種獨立於美國州份、聯邦特區、保留地之外 由聯邦政府所直接管轄的特殊領土 全美僅此一例，在地位上比其他海外屬地更加貼近美國領土 因此也有人稱它是美國真正意義上的國土最南端 而在看完了美國主權以內的屬地後 讓我們談談另一項相對冷門的 處於美國主權以外 但卻與美國有著某種特殊聯繫的領土 世界上有著另外三個國家 與美國存在著一種特殊關係 自由聯合協定 這三個國家全都位於太平洋 分別為密克羅尼西亞聯邦 馬紹爾群島及帛琉 這三個國家加上現為美國屬地的北馬利亞納群島 其實有著相似的歷史經歷 他們最初都被西班牙聲稱主權 馬紹爾群島1885年被德國吞併 剩下的三個在1899年美西戰爭後 同樣被西班牙賣給德國 到了1910年代第一次世界大戰爆發 日本出兵從德國手中佔領了他們 戰後被聯合國的前身國際聯盟正式委託管轄 將他們統稱爲南洋群島 但到了二戰期間 日本將身爲託管地的他們強行軍事化 以此作爲跳板進攻太平洋 違反了國際聯盟規定 隨着太平洋戰爭的推進 作爲戰略據點的群島被美國逐一奪取 二戰結束後聯合國成立 正式將這片涵蓋數百萬平方公里海域的群島交給美國託管 名爲太平洋群島託管地 是戰後聯合國委託不同國家代管的十一組託管地的其中之一 這片群島還被特別指定爲戰略地帶 意味着如果他們在政治地位上想做任何變更 都必須經由聯合國安理會的批准纔可生效 而在託管地存在的數十年間 不同地區對未來的意願逐漸產生分歧 稍前提到的北馬里亞納群島選擇加入美國主權 在1986年成爲了美國的海外屬地 剩下的三個則選擇了主權獨立的道路 當中馬紹爾群島和密克羅尼西亞 先是在1982及1983年間與美國簽署了自由聯合協定 後在1986年雙雙結束託管實現獨立 太平洋託管地自此只剩下帛琉一個國家 到了1994年帛琉也正式宣佈獨立 是聯合國十一組託管地中最後一個獨立的國家 標誌著聯合國託管制度的終結 託管理事會也在同年停止了常規運作 而這三個新生的太平洋島國 因為簽署了與美國的自由聯合協定 成為了全球唯三與美國有著特殊聯繫的國家 他們雖然擁有國家主權擁有聯合國成員席位 但美國有權在三個國家的土地部署軍事力量 運營武裝部隊有權阻止其他國家軍隊進入 但除非遭遇緊急狀態 否則不得在此儲存或使用核武或生化武器 作為交換美國在財政、國防上對三國施以援助 三國人民能無簽證無限期前往美國工作、學習、定居或參軍 也能享有美國公共、教育、醫療、災害等相關服務與支援 國內也以美元作為主要貨幣 自由聯合協定以20年為一週期進行簽署 最近一次的續約發生在2023年 美國承諾在未來20年內為三國提供 總額超過70億美元的援助資金 協議將持續至2043年 也就是說在下次協議簽署以前 三國仍舊會是美國在世界上唯三具有特殊聯繫關係的國家