Orwell hatte den durchleuchteten Bürger im Sinn. Was hier geplant wird, ist die Umkehrung: der unbeobachtete Staat.
Wer je einen Aktenordner nach dem Informationsfreiheitsgesetz erstritten hat, kennt das eigentümliche Bild: Seiten, auf denen ganze Absätze zu schwarzen Balken geronnen sind. Ein Datum bleibt stehen, ein Aktenzeichen, die Grussformel. Dazwischen liegt Nacht. Man hält ein Dokument in Händen, das aussieht wie konkrete Poesie der Verwaltung, und begreift dabei, dass die geschwärzte Fläche mehr über den Staat verrät als der stehengebliebene Text. Sie ist die Stelle, an der eine Behörde von sich selbst spricht, ohne es zu wollen.
Bald könnte schon der Umschlag ausbleiben.
Am 2. Juli hat der Koalitionsausschuss von CDU, CSU und SPD unter Ausschluss der Öffentlichkeit beschlossen, das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes grundlegend umzubauen. Die Pointe muss man nicht erfinden, sie liegt im Verfahren: Über die Zukunft der Transparenz wurde hinter verschlossenen Türen entschieden. Seither ist ein Widerstand gewachsen, wie ihn dieses spröde Verwaltungsrecht noch nie erlebt hat, ein offener Brief von mehr als hundertdreissig Organisationen, eine Petition mit annähernd sechshunderttausend Unterschriften. Und am vergangenen Donnerstag zeigten Recherchen von MDR Investigativ, dass der bekannte Beschluss nur die Aussenmauer war. Ein interner Vermerk aus dem Haus vom Innenminister, datiert auf Anfang Februar, lässt erkennen, wie weit das Bundesinnenministerium tatsächlich zu gehen bereit wäre.
Vier Schnitte
Vier Eingriffe stehen im Zentrum, und jeder für sich wäre eine eigene Debatte wert. Erstens soll das Amt des Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit ersatzlos entfallen, jene Instanz also, an die sich wenden kann, wer von einer Behörde abgewiesen wurde und nicht sogleich klagen will. Zweitens sollen Journalistinnen und Abgeordnete sich auf das Gesetz nicht mehr berufen dürfen; ihnen blieben, so die Logik des Vermerks, das Presserecht und das parlamentarische Fragerecht. Beides gewährt Auskunft, aber keinen Blick in die Akte, und der Unterschied ist nicht akademisch: Die Pkw-Maut und die Maskenaffäre wurden nicht durch Antworten aufgeklärt, sondern durch Originaldokumente. Drittens soll künftig nur herausgeben dürfen, wer ein Papier selbst erzeugt hat. Wer nicht weiss, in welchem Referat welcher Vermerk entstand, stellt fünf Anträge statt eines und zahlt fünfmal. Viertens soll sich ausweisen müssen, wer fragt. Das Ziel wird im Papier bemerkenswert offen benannt: Die Plattform FragDenStaat, über die seit ihrem Bestehen rund dreihundertdreissigtausend Anfragen liefen, solle nicht länger als Strohmann dienen können.
Manfred Redelfs, der 2005 zu den zivilgesellschaftlichen Geburtshelfern des Gesetzes gehörte, nennt das einen massiven Angriff auf eine demokratische Errungenschaft. Gemessen an der Erregungsrhetorik unserer Tage ist das eher zurückhaltend formuliert.
Auffällig ist die Begleitmusik. Nirgends ist von weniger Kontrolle die Rede, überall von Effizienz, von Verwaltungsaufwand, von der Entlastung überforderter Referate. Das ist die verlässlichste Warnung, die die Politik zu vergeben hat. Wenn ein Recht mit dem Argument beschnitten wird, seine Ausübung koste zu viel Zeit, dann ist nicht die Zeit das Problem, sondern die Ausübung.
Ein Pfarrer aus Österbotten
Die Geschichte der Informationsfreiheit beginnt nicht in Washington und nicht in Brüssel, sondern 1766 in Stockholm, mit einem finnischen Landpfarrer namens Anders Chydenius. Er setzte im schwedischen Reichstag ein Gesetz durch, das die Zensur abschaffte und zugleich etwas historisch Neues verfügte: Amtliche Papiere waren fortan grundsätzlich öffentlich. Nicht ausnahmsweise, nicht auf Antrag der Stände, nicht nach Gnade des Königs, sondern der Regel nach, und für jedermann, ohne Angabe eines Grundes. Der Gedanke war so radikal, dass Europa zweihundert Jahre brauchte, um ihn nachzubuchstabieren.
Er hatte allerdings einen Philosophen auf seiner Seite. In der Schrift zum ewigen Frieden formulierte Kant 1795 jenen Satz, den man heute an die Türen der Ministerien hängen sollte: Handlungen, deren Maxime sich nicht mit der Publizität verträgt, sind unrecht. Das ist kein Appell an die Redlichkeit, sondern ein Prüfverfahren. Es fragt nicht, ob eine Massnahme gut gemeint sei, sondern ob sie das Licht aushielte. Was verborgen bleiben muss, um zu funktionieren, ist bereits dadurch als Unrecht überführt. Es ist bezeichnend, dass ein Vermerk, der die Abschaffung der Aufsicht empfiehlt, den Weg an die Öffentlichkeit nur über eine Redaktion gefunden hat.
Deutschland kam spät zu diesem Erbe. Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes trat erst am 1. Januar 2006 in Kraft, zweihundertvierzig Jahre nach Chydenius, und es war von Anfang an ein Kompromiss mit weiten Ausnahmen. Immerhin: Es kehrte die Beweislast um. Nicht der Bürger musste begründen, warum er etwas wissen wollte, sondern die Behörde, warum er es nicht sollte.
Webers Gesetz
Dass Verwaltungen sich gegen diese Umkehr wehren, ist keine Charakterfrage einzelner Minister. Max Weber hat den Mechanismus vor über hundert Jahren so kühl beschrieben, dass die Sätze heute wie Reportage klingen. Das Amtsgeheimnis, schreibt er, sei die spezifische Erfindung der Bürokratie; jede Bürokratie suche ihr Fachwissen und ihre Absichten dem kritisierenden Blick zu entziehen. Nicht aus Bosheit, sondern aus Systemlogik. Geheimhaltung ist für den Apparat das, was Patentschutz für den Erfinder ist: die Sicherung eines Vorsprungs.
Die Sache ist älter als die Bürokratie. Tacitus nennt in den Annalen die arcana imperii, jene Herrschaftsgeheimnisse, deren Preisgabe den Bestand des Reiches gefährde; die Staatslehre der frühen Neuzeit hat den Begriff dankbar übernommen und zur Doktrin ausgebaut. Erst die Aufklärung stellte ihn in Frage, und Jürgen Habermas hat in seiner Untersuchung über den Strukturwandel der Öffentlichkeit nachgezeichnet, wie mühsam der Weg vom Arkanum zur Publizität verlief: erst die Trennung von Hof und Markt, dann die Presse, dann das Parlament. Jeder dieser Schritte war ein Ringen. Keiner war unumkehrbar.
Deutschland hat dieses Erbe besonders schwer im Gepäck. Als Wilhelm II. im Dreikaiserjahr 1888 den Thron bestieg, war das Aktengeheimnis längst Verfassungsgewohnheit eines Staates, der seine Untertanen für Verwaltungsobjekte hielt. Die Bundesrepublik hat den Obrigkeitsstaat politisch überwunden und verwaltungskulturell nur teilweise. Das Informationsfreiheitsgesetz war der Versuch, diesen Rest zu bearbeiten. Was jetzt geplant ist, wäre die Restauration des Vorzustands, und zwar mit dem Vokabular der Modernisierung: Man nennt es Reform, Entbürokratisierung, Entlastung der Verwaltung.
Das umgekehrte Panoptikum
Hier lohnt ein Umweg über einen Denker, der beides erfunden hat, was heute gegeneinandersteht. Jeremy Bentham entwarf das Panoptikum, jenen Rundbau, in dem der Insasse jederzeit sichtbar ist und den Beobachter nie sieht. Derselbe Bentham hat, wenige Jahre zuvor, die Öffentlichkeit zur Seele der Gerechtigkeit erklärt und ein ganzes Traktat darüber geschrieben, warum Regierungshandeln unter Beobachtung stehen müsse. Beides gehört zusammen. Bentham hat verstanden, dass Macht eine Frage der Blickrichtung ist. Wer sieht, ohne gesehen zu werden, regiert. Wer gesehen wird, ohne zu sehen, gehorcht.
Foucault hat daraus eine ganze Machtphysik entwickelt, und Orwell hat sie erzählt. Doch Orwells Bild ist inzwischen zu bequem geworden. Wir zitieren den Televisor, wenn wir Kameras meinen, und den Big Brother, wenn wir Datenschutz meinen. Was in Berlin auf dem Papier steht, ist etwas anderes und in gewisser Weise Schlimmeres. Es ist nicht der durchleuchtete Bürger. Es ist der undurchleuchtete Staat. Die Blickrichtung wird nicht verschärft, sie wird abgeschaltet: Das Rundgebäude bleibt stehen, nur wird das Fenster zum Wachturm zugemauert.
Und die entscheidende Passage in Orwells Roman ist ohnehin nicht der Bildschirm, sondern die Rechenaufgabe. Zwei und zwei sind fünf, wenn die Partei es sagt. Winston Smith soll die Lüge nicht nur äussern, sondern glauben. Das ist die teure Variante der Herrschaft. Sie verlangt ein Wahrheitsministerium, Personal, ununterbrochene Anstrengung. Die billige Variante verzichtet auf das Ergebnis: Zwei und zwei sind ein schwarzer Balken. Niemand muss lügen, wenn niemand nachrechnen darf.
Die wandernde Sperrwirkung
Wie zeitgemäss diese Ökonomie ist, zeigt ein zweites Vorhaben desselben Hauses, das mit dem ersten zufällig zusammenfällt und sachlich zusammengehört. Der Referentenentwurf zum neuen Nachrichtendienstrecht erweitert die Befugnisse von Bundesnachrichtendienst und Verfassungsschutz in beispiellosem Umfang und verschiebt gleichzeitig die Aufsicht. Ulrich Kelber, bis 2024 Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, hat den Entwurf in dieser Woche zerlegt. Sein Befund verdient Aufmerksamkeit, weil er von einem Mann stammt, der nie bestritten hat, dass ein wehrhafter Staat Dienste braucht.
Bemerkenswert ist ein Detail. Bisher waren die Geheimdienste vom Informationszugang ausgenommen, was niemanden überrascht. Künftig sollen nachrichtendienstbezogene Informationen auch bei allen anderen Bundesstellen gesperrt sein, sobald sie von einem Dienst stammen oder Rückschlüsse auf ihn zulassen. Aus einer institutionellen Ausnahme wird damit, wie Kelber es nennt, eine wandernde Sperrwirkung. Die Geheimhaltung haftet nicht mehr am Amt, sondern am Dokument, und wandert mit ihm durch die gesamte Bundesverwaltung. Eine Prüfung im Einzelfall, ob eine Veröffentlichung tatsächlich schadete, findet nicht statt.
Dazu kommen Fristen, die man zweimal lesen muss. Die bisherige Aufsicht verliert ihre Zuständigkeit für Eingaben Betroffener Anfang 2027, die neue soll solche Eingaben ab 2029 bearbeiten. Zwei Jahre Lücke. Der erste öffentliche Bericht des künftigen Kontrollrats soll die Jahre 2028 bis 2030 umfassen und folglich frühestens 2031 erscheinen. Wer wissen will, wie die neuen Befugnisse angewandt wurden, erfährt es fünf Jahre später. Als Begründung für den Rückzug bei der Informationsfreiheit nennt der Entwurf unter anderem, fremde Mächte könnten mit KI-gestützten Anfragen Behörden systematisch ausforschen. Das ist ein reales Risiko und ein durchsichtiges Argument: Gegen Missbrauch hilft Missbrauchsabwehr, nicht die Abschaffung des Rechts.
Der Ausweis an der Schranke
Am aufschlussreichsten aber bleibt die Identifizierungspflicht, jene scheinbar harmloseste der vier Massnahmen. Sie verlangt vom Fragenden, sich zu erkennen zu geben, bevor er erfährt, was in seinem Namen entschieden wurde. Georg Simmel hat 1908 beschrieben, dass jede soziale Beziehung sich daran bemisst, wer über wen wie viel weiss, und dass das Geheimnis eine Form der Distanzierung ist, mit der sich Macht organisiert. Elias Canetti hat den Gedanken zugespitzt: Im innersten Kern des Herrschens liegt das Geheimnis, und der Mächtige ist der, der die Verteilung des Wissens kontrolliert.
Genau darum geht es bei der Ausweispflicht. Sie stellt eine Asymmetrie her, die nichts mit Missbrauchsabwehr zu tun hat. Der Bürger tritt aus der Anonymität heraus, die Behörde tritt in sie ein. Wer sich registrieren muss, um zu fragen, fragt weniger, und wer weniger fragt, erhält weniger Antworten, die er nicht mehr vermisst. Es ist ein Mechanismus, der ohne einen einzigen Ablehnungsbescheid auskommt und deshalb in keiner Statistik auftaucht. Der italienische Rechtsphilosoph Norberto Bobbio hat die Demokratie einmal als jene Regierungsform bestimmt, in der die öffentliche Gewalt öffentlich ausgeübt wird, und die Fortdauer unsichtbarer Macht als das grösste ihrer uneingelösten Versprechen bezeichnet. Man muss kein Pessimist sein, um zu bemerken, dass hier gerade an diesem Versprechen gearbeitet wird.
Zwei und zwei
Hannah Arendt hat in ihrem Essay über Wahrheit und Politik gezeigt, dass Tatsachen die verletzlichste Sorte von Wahrheit sind. Vernunftwahrheiten lassen sich rekonstruieren, ein verlorener Lehrsatz kann neu bewiesen werden. Tatsachen nicht. Sie hängen an Zeugnis, an Dokument, an Überlieferung. Wo diese Kette reisst, ist die Tatsache nicht widerlegt, sondern verschwunden, und an ihre Stelle tritt nicht eine andere Wahrheit, sondern ein Loch, in das jede Behauptung passt.
Wer den Aktenzugang schliesst, produziert solche Löcher. Nicht auf einmal, nicht spektakulär, sondern über Jahre, in Referaten, deren Namen niemand kennt. Es wird kein Wahrheitsministerium geben und keinen Televisor. Es wird eine Erledigungsmitteilung geben, ein Aktenzeichen und einen Verweis auf die zuständige Stelle, die für dieses Dokument leider nicht zuständig ist.
Das schweizerische und das deutsche Verwaltungsrecht kennen den schönen Begriff der Amtshilfe. Man sollte ihn ernst nehmen. Ein Staat, der seinen Bürgern hilft, ihn zu prüfen, hat nichts zu verlieren als seine Fehler. Ein Staat, der ihnen die Rechenaufgabe entzieht, hat schon entschieden, welches Ergebnis er hören will.
Man wird einwenden, dass nichts davon beschlossen sei. Ein Vermerk ist kein Gesetz, ein Referentenentwurf keine Verkündung, und aus der SPD sowie aus Teilen der Union ist Widerspruch angekündigt. Das stimmt, und es ist zugleich der Grund, warum solche Papiere für gewöhnlich nicht an die Öffentlichkeit gelangen. Sie zeigen nicht, was eine Regierung durchsetzt. Sie zeigen, was sie täte, wenn niemand zusähe. Dass wir es diesmal wissen, verdanken wir Journalisten, die Akten einsehen konnten. Genau dieses Recht steht zur Disposition.
Zwei und zwei ergeben, in dieser Anordnung, gar nichts mehr. Und das ist der Punkt.
Sapere aude!
S.
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